TEMPO DOS PROCESSOS RELACIONADOS À ADOÇÃO NO BRASIL
Uma análise sobre os impactos da atuação do Poder Judiciário
Associação Brasileira de Jurimetria
Relatório Final de Pesquisa
Coordenador da Pesquisa Marcelo Guedes Nunes
Pesquisadores Adilson Simonis
Fábio Ulhoa Coelho
Grazielly Alessandra Baggenstoss
José Afonso Mazzon
Manoela Carneiro Roland
Walfrido Jorge Warde Jr.
Estatísticos Athos Petri Damiani
Julio Adolfo Zucon Trecenti
INTRODUÇÃO:
Estudos recentes indicam que a idade da criança está relacionada com a sua chance de ser adotada. Como mostrou uma pesquisa de 2013 do CNJ [1], somente 7,3% dos pretendentes à adoção aceitariam crianças com mais de cinco anos. Atualmente, esse número subiu para 9,5%, mas a situação continua sendo preocupante.
Ao mesmo tempo, o Cadastro Nacional de Adoção ("CNA") possui uma elevada quantidade de crianças acima desse patamar, situação que cria um potencial impasse no qual parte da população de crianças em estado de vulnerabilidade podem se tornar aquilo que vulgarmente se convencionou chamar de "filhos do abrigo".
Vale ressaltar ainda que a situação do CNA abrange apenas uma superfície do problema, pois mais de quarenta mil crianças e adolescentes encontram-se abrigadas atualmente, ainda na expectativa de voltar para a família ou ser liberada para adoção[2].
Diante deste cenário, compreender a idade de disponibilização das crianças no CNA, bem como o efeito que os processos judiciais relacionados à adoção têm sobre essa idade, incluindo os processos de guarda, desconstituição do poder familiar, medidas protetivas de acolhimento e adoção, se torna fundamental para entender como essa realidade pode ser mudada. O problema tem dois lados. Um diz respeito às crianças e adolescentes que entram no sistema de adoção tardiamente.
O outro diz respeito aos casos nos quais a criança entra antes dos cinco anos no sistema, mas fica retida por conta de entraves processuais.
O primeiro caso não tem relação direta com o tempo dos processos, tendo em vista que a criança já entra no sistema em idade com mínima probabilidade de adoção. Já no segundo caso, o tempo dos processos é fundamental, uma vez que o lapso de tempo entre a entrada da criança no sistema de adoção (por exemplo,
quando os genitores têm suspendido o seu poder familiar e a criança é levada a um abrigo como medida cautelar protetiva) e a sua disponibilização para adoção será determinante para a chance de colocação em uma família substituta. Quando esse lapso é muito extenso, a criança pode acabar ultrapassando a barreira dos cinco anos de idade e com isso ver as suas chances de ser adotada com valores próximos a zero.
Colocadas essas observações iniciais e os dois lados do problema, há suspeitas de que (i) muitas crianças estão entrando no sistema com idades avançadas (mais do que 5 anos); e (ii) mesmo as crianças que entram cedo no sistema são expostas a uma burocracia capaz de fazer com que suas chances de adoção sejam severamente diminuídas. Apesar de situada além dos braços diretos do Poder Judiciário, outra questão importante diz respeito à vulnerabilidade social de uma parcela carente da população brasileira como causa primária do problema. Muitas das crianças e adolescentes que acabam envolvidas no sistema de adoção advêm de famílias vulnerabilizadas (desprovidas de apoio sócio-educacional do Governo), nas quais também os genitores são, em certa medida, vítimas da falta de estrutura estatal. Localidades mais pobres, que não dispõem de escolas acessíveis, creches e espaços de convivência, expõem crianças e adolescentes a situações de risco e abandono, nem sempre devida a uma omissão voluntária dos pais. Da mesma forma, a falta de uma estrutura de apoio e tratamento para pais dependentes de álcool, crack ou outras drogas acabam submetendo não só as crianças e adolescentes, mas a entidade família por inteiro a uma situação de abandono, pobreza e desestrutura social, incluindo o próprio dependente.
A suspensão do poder familiar e a disponibilização de crianças para o sistema de adoção se torna, nesse contexto, em parte subproduto da própria deficiência da atuação do Estado no apoio a essas famílias em estado de vulnerabilidade. E, como em outras situações nas quais o braço Executivo e Legislativo do Governo não atuam adequadamente, as demandas sociais mais agudas acabam por desaguar no Poder Judiciário, a quem cabe empreender os derradeiros esforços em dar efetividade a direitos e garantias sociais previstas de forma abstrata na legislação. Nesse sentido, por estas crianças terem pouco tempo para contar com a sorte de serem acolhidas em uma família, a participação do Estado e dos agentes responsáveis por assegurar seus direitos precisa ser efetiva durante o acolhimento.
Esta etapa é o último recurso do menor para a garantia de sua dignidade, onde uma segunda falha suscitará em perdas sociais irreparáveis e em desperdícios de futuros dignos. Sobre este mérito, este trabalho busca estudar a atuação do juiz na fiscalização dos abrigos e da equipe interprofissional do processamento de causas de guarda, destituição do poder familiar, acolhimento institucional e adoção, e também produzir um retrato mais amplo e profundo a respeito da realidade da adoção no Brasil, bem como da relação entre esse subproduto da vulnerabilidade social e a falta de estrutura estatal de apoio social (dentro e fora do Poder
Judiciário).
O relatório apresenta os resultados obtidos através de extrações de bases de dados (do CNA e do Cadastro Nacional de Crianças e Adolescentes Acolhidos, "CNCA"), entrevistas com profissionais e uma pesquisa teórica sobre os problemas supra expostos, bem como propostas de aprimoramento do sistema de adoção. Há ênfase no estudo do tempo dos procedimentos relacionados à adoção (suspensão do poder familiar, perda do poder familiar, habilitação para adoção e adoção) e nos seus efeitos sobre a disponibilização das crianças e adolescentes no CNA.
Pesquisas de campo foram conduzidas com o fim de mensurar, por etapa e no total, o tempo gasto em tais procedimentos e de verificar quais intervalos possuem maior influência no retardamento da chegada da criança a uma situação jurídica apta à adoção.
Cabem aqui alguns comentários introdutórios sobre a metodologia de trabalho. O intuito é partir de uma atuação empírica e quantitativa com rigor metodológico para formular uma visão sobre a qualidade do sistema de adoção capaz de abordar o problema da adoção em toda a sua dimensão humana. A realidade da adoção no Brasil é um fenômeno complexo, de grandes proporções, que precisa ser adequadamente medido, mas também precisa ser socialmente compreendido. Para tanto, a pesquisa desenvolvida se baseia em três fontes distintas de informação: (i) produção doutrinária sobre o tema, (ii) bases de dados já existentes e (iii) coleta de dados em pesquisa de campo.
No que se refere à produção doutrinária, procuramos verificar toda a produção relevante a respeito do problema da adoção no Brasil, incluindo as esparsas pesquisas empíricas conduzidas sobre o tema, bem como a produção internacional que enfrentou o mesmo assunto. É possível adiantar que a situação do Brasil está longe de ser singular e que diversos outros países enfrentam problemas semelhantes, destacando-se neste ponto os EUA e sua discussão a respeito da distribuição ótima de incentivos econômicos para tornar o sistema de adoção mais eficiente.
Outra fonte importante da pesquisa diz respeito às bases de dados já existentes, especialmente aquelas constantes do CNA, do CNCA e dos Tribunais de Justiça estaduais. A premissa da qual partimos é a de que as instituições, tanto públicas como privadas, acumulam bases de dados brutos que são sub-utilizadas. Parte do trabalho da pesquisa empírica é transformar esses dados brutos em informação útil. A mineração adequada dessas bases é capaz de revelar informações importantes para o planejamento e para a formulação de respostas para a pesquisa, sendo, portanto, essencial um trabalho preliminar de exploração de todas as bases de dados já existentes. O presente relatório mostra alguns resultados obtidos com a exploração das bases do CNA e do CNCA, prosseguindo-se através de análises mais aprofundadas das bases de dados existentes e da obtenção de extrações de bases de dados dos Tribunais de Justiça estaduais que de alguma forma registrem informações dos processos relacionados à adoção.
A última fonte da pesquisa está na coleta de dados em campo. A coleta foi feita por pesquisadores que visitaram varas pré-selecionadas e verificaram processos escolhidos através de metodologias que garantam uma análise coerente dos processos. O método de coleta baseou-se em formulários construídos na web capazes de automatizar o recebimento e a consolidação dos dados em bases eletrônicas preparadas para análise. Além das fichas estarem disponibilizadas na web, o que permite aos pesquisadores remeter seus dados diretamente de casa ou do escritório para os servidores centrais, o sistema disponibilizou um espaço de trabalho virtual comum no qual os pesquisadores e a coordenação atuam em tempo real, monitorando o andamento da pesquisa e permitindo a troca de informações e análise dos dados com maior velocidade.
Os resultados da pesquisa revelam que podem existir diversas formas de aprimorar o sistema de adoção do Brasil. Construímos todo um capítulo de propostas, organizando-as em mais de dez seções, que poderiam ajudar na celeridade processual, no acompanhamento de crianças em risco, e na melhora da estrutura das varas. As propostas são todas embasadas em evidências empíricas e opiniões de especialistas, e abrangem mudanças administrativas ou tecnológicas, campanhas a serem realizadas e propostas legislativas. Esperamos que, com este estudo, o Poder Judiciário tenha condições de aprimorar as políticas que vem desenvolvendo e que possa, cada vez mais, garantir os direitos fundamentais das crianças e adolescentes no Brasil.
http://www.cnj.jus.br/…/3858b9371bdbffd88b31e429ed8f4773.pdf
Uma análise sobre os impactos da atuação do Poder Judiciário
Associação Brasileira de Jurimetria
Relatório Final de Pesquisa
Coordenador da Pesquisa Marcelo Guedes Nunes
Pesquisadores Adilson Simonis
Fábio Ulhoa Coelho
Grazielly Alessandra Baggenstoss
José Afonso Mazzon
Manoela Carneiro Roland
Walfrido Jorge Warde Jr.
Estatísticos Athos Petri Damiani
Julio Adolfo Zucon Trecenti
INTRODUÇÃO:
Estudos recentes indicam que a idade da criança está relacionada com a sua chance de ser adotada. Como mostrou uma pesquisa de 2013 do CNJ [1], somente 7,3% dos pretendentes à adoção aceitariam crianças com mais de cinco anos. Atualmente, esse número subiu para 9,5%, mas a situação continua sendo preocupante.
Ao mesmo tempo, o Cadastro Nacional de Adoção ("CNA") possui uma elevada quantidade de crianças acima desse patamar, situação que cria um potencial impasse no qual parte da população de crianças em estado de vulnerabilidade podem se tornar aquilo que vulgarmente se convencionou chamar de "filhos do abrigo".
Vale ressaltar ainda que a situação do CNA abrange apenas uma superfície do problema, pois mais de quarenta mil crianças e adolescentes encontram-se abrigadas atualmente, ainda na expectativa de voltar para a família ou ser liberada para adoção[2].
Diante deste cenário, compreender a idade de disponibilização das crianças no CNA, bem como o efeito que os processos judiciais relacionados à adoção têm sobre essa idade, incluindo os processos de guarda, desconstituição do poder familiar, medidas protetivas de acolhimento e adoção, se torna fundamental para entender como essa realidade pode ser mudada. O problema tem dois lados. Um diz respeito às crianças e adolescentes que entram no sistema de adoção tardiamente.
O outro diz respeito aos casos nos quais a criança entra antes dos cinco anos no sistema, mas fica retida por conta de entraves processuais.
O primeiro caso não tem relação direta com o tempo dos processos, tendo em vista que a criança já entra no sistema em idade com mínima probabilidade de adoção. Já no segundo caso, o tempo dos processos é fundamental, uma vez que o lapso de tempo entre a entrada da criança no sistema de adoção (por exemplo,
quando os genitores têm suspendido o seu poder familiar e a criança é levada a um abrigo como medida cautelar protetiva) e a sua disponibilização para adoção será determinante para a chance de colocação em uma família substituta. Quando esse lapso é muito extenso, a criança pode acabar ultrapassando a barreira dos cinco anos de idade e com isso ver as suas chances de ser adotada com valores próximos a zero.
Colocadas essas observações iniciais e os dois lados do problema, há suspeitas de que (i) muitas crianças estão entrando no sistema com idades avançadas (mais do que 5 anos); e (ii) mesmo as crianças que entram cedo no sistema são expostas a uma burocracia capaz de fazer com que suas chances de adoção sejam severamente diminuídas. Apesar de situada além dos braços diretos do Poder Judiciário, outra questão importante diz respeito à vulnerabilidade social de uma parcela carente da população brasileira como causa primária do problema. Muitas das crianças e adolescentes que acabam envolvidas no sistema de adoção advêm de famílias vulnerabilizadas (desprovidas de apoio sócio-educacional do Governo), nas quais também os genitores são, em certa medida, vítimas da falta de estrutura estatal. Localidades mais pobres, que não dispõem de escolas acessíveis, creches e espaços de convivência, expõem crianças e adolescentes a situações de risco e abandono, nem sempre devida a uma omissão voluntária dos pais. Da mesma forma, a falta de uma estrutura de apoio e tratamento para pais dependentes de álcool, crack ou outras drogas acabam submetendo não só as crianças e adolescentes, mas a entidade família por inteiro a uma situação de abandono, pobreza e desestrutura social, incluindo o próprio dependente.
A suspensão do poder familiar e a disponibilização de crianças para o sistema de adoção se torna, nesse contexto, em parte subproduto da própria deficiência da atuação do Estado no apoio a essas famílias em estado de vulnerabilidade. E, como em outras situações nas quais o braço Executivo e Legislativo do Governo não atuam adequadamente, as demandas sociais mais agudas acabam por desaguar no Poder Judiciário, a quem cabe empreender os derradeiros esforços em dar efetividade a direitos e garantias sociais previstas de forma abstrata na legislação. Nesse sentido, por estas crianças terem pouco tempo para contar com a sorte de serem acolhidas em uma família, a participação do Estado e dos agentes responsáveis por assegurar seus direitos precisa ser efetiva durante o acolhimento.
Esta etapa é o último recurso do menor para a garantia de sua dignidade, onde uma segunda falha suscitará em perdas sociais irreparáveis e em desperdícios de futuros dignos. Sobre este mérito, este trabalho busca estudar a atuação do juiz na fiscalização dos abrigos e da equipe interprofissional do processamento de causas de guarda, destituição do poder familiar, acolhimento institucional e adoção, e também produzir um retrato mais amplo e profundo a respeito da realidade da adoção no Brasil, bem como da relação entre esse subproduto da vulnerabilidade social e a falta de estrutura estatal de apoio social (dentro e fora do Poder
Judiciário).
O relatório apresenta os resultados obtidos através de extrações de bases de dados (do CNA e do Cadastro Nacional de Crianças e Adolescentes Acolhidos, "CNCA"), entrevistas com profissionais e uma pesquisa teórica sobre os problemas supra expostos, bem como propostas de aprimoramento do sistema de adoção. Há ênfase no estudo do tempo dos procedimentos relacionados à adoção (suspensão do poder familiar, perda do poder familiar, habilitação para adoção e adoção) e nos seus efeitos sobre a disponibilização das crianças e adolescentes no CNA.
Pesquisas de campo foram conduzidas com o fim de mensurar, por etapa e no total, o tempo gasto em tais procedimentos e de verificar quais intervalos possuem maior influência no retardamento da chegada da criança a uma situação jurídica apta à adoção.
Cabem aqui alguns comentários introdutórios sobre a metodologia de trabalho. O intuito é partir de uma atuação empírica e quantitativa com rigor metodológico para formular uma visão sobre a qualidade do sistema de adoção capaz de abordar o problema da adoção em toda a sua dimensão humana. A realidade da adoção no Brasil é um fenômeno complexo, de grandes proporções, que precisa ser adequadamente medido, mas também precisa ser socialmente compreendido. Para tanto, a pesquisa desenvolvida se baseia em três fontes distintas de informação: (i) produção doutrinária sobre o tema, (ii) bases de dados já existentes e (iii) coleta de dados em pesquisa de campo.
No que se refere à produção doutrinária, procuramos verificar toda a produção relevante a respeito do problema da adoção no Brasil, incluindo as esparsas pesquisas empíricas conduzidas sobre o tema, bem como a produção internacional que enfrentou o mesmo assunto. É possível adiantar que a situação do Brasil está longe de ser singular e que diversos outros países enfrentam problemas semelhantes, destacando-se neste ponto os EUA e sua discussão a respeito da distribuição ótima de incentivos econômicos para tornar o sistema de adoção mais eficiente.
Outra fonte importante da pesquisa diz respeito às bases de dados já existentes, especialmente aquelas constantes do CNA, do CNCA e dos Tribunais de Justiça estaduais. A premissa da qual partimos é a de que as instituições, tanto públicas como privadas, acumulam bases de dados brutos que são sub-utilizadas. Parte do trabalho da pesquisa empírica é transformar esses dados brutos em informação útil. A mineração adequada dessas bases é capaz de revelar informações importantes para o planejamento e para a formulação de respostas para a pesquisa, sendo, portanto, essencial um trabalho preliminar de exploração de todas as bases de dados já existentes. O presente relatório mostra alguns resultados obtidos com a exploração das bases do CNA e do CNCA, prosseguindo-se através de análises mais aprofundadas das bases de dados existentes e da obtenção de extrações de bases de dados dos Tribunais de Justiça estaduais que de alguma forma registrem informações dos processos relacionados à adoção.
A última fonte da pesquisa está na coleta de dados em campo. A coleta foi feita por pesquisadores que visitaram varas pré-selecionadas e verificaram processos escolhidos através de metodologias que garantam uma análise coerente dos processos. O método de coleta baseou-se em formulários construídos na web capazes de automatizar o recebimento e a consolidação dos dados em bases eletrônicas preparadas para análise. Além das fichas estarem disponibilizadas na web, o que permite aos pesquisadores remeter seus dados diretamente de casa ou do escritório para os servidores centrais, o sistema disponibilizou um espaço de trabalho virtual comum no qual os pesquisadores e a coordenação atuam em tempo real, monitorando o andamento da pesquisa e permitindo a troca de informações e análise dos dados com maior velocidade.
Os resultados da pesquisa revelam que podem existir diversas formas de aprimorar o sistema de adoção do Brasil. Construímos todo um capítulo de propostas, organizando-as em mais de dez seções, que poderiam ajudar na celeridade processual, no acompanhamento de crianças em risco, e na melhora da estrutura das varas. As propostas são todas embasadas em evidências empíricas e opiniões de especialistas, e abrangem mudanças administrativas ou tecnológicas, campanhas a serem realizadas e propostas legislativas. Esperamos que, com este estudo, o Poder Judiciário tenha condições de aprimorar as políticas que vem desenvolvendo e que possa, cada vez mais, garantir os direitos fundamentais das crianças e adolescentes no Brasil.
http://www.cnj.jus.br/…/3858b9371bdbffd88b31e429ed8f4773.pdf
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